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2020年6月，北京师范大学珠海分校宣布不再开设教育学(公益慈善管理方向)辅修专业，不再接收学生修读。 国内首个本科层次公益人才培养项目的停招消息一出，在一片惋惜声中，一个问题又被重新提出：公益慈善是否应该在本科设立专业教育?业内不乏争论。 为回应当下社会各方热议的这一话题，进而探讨如何培养公益慈善人才?恰逢成立五周年的深圳大学公益创新专才班(以下简称“益才班”)于9月底组织开展了“本科层次公益创新创业人才培养模式研讨会”，召集先行先试的十余所高校代表、公益机构近30位专家学者一起，分享公益慈善本科人才培养的经验和挑战，探讨高校究竟有无必要推广公益慈善专业教育。 公益慈善班开设现状 近年来，国内多所高校纷纷探索公益慈善本科教育发展路径。 清华大学公益慈善研究院、明德公益研究中心和敦和基金会共同发布的《中国公益慈善学历教育发展报告》显示，目前在大陆地区，公益慈善并未作为独立的学科进行设立，作为专门方向的高校公益慈善教育项目数量不超过15个。这些项目仍处于教育模式的原型塑造阶段，存在高度的不确定性和不稳定性。各高校的公益教育实践仍面临着资金、学科体系、行政管理等多方面制约。 “到目前为止，公益慈善领域的知识生产还处于非常早期的阶段。”深圳大学管理学院副教授、深圳大学公益创新专才班创始主任罗文恩认为，20世纪六七十年代以来，学界在非营利组织管理、义工管理、商业伦理、社会创业等公益慈善相关的领域已经进行了大量的知识生产。但在国际范围内，目前公益慈善还没有形成一个坚实的知识体系、逻辑体系和价值体系。 整体来看，国内公益慈善学历教育大多采用辅修、第二学位、暑期班、选修课程等兼修模式进行人才培养。仅有南京工业大学浦江学院、山东工商学院和北京社会管理职业学院设置了本(专科)全日制公益慈善专业。 作为全国第一个开设公益慈善管理四年制本科专业的南京工业大学浦江学院，2014年4月与中国华侨公益基金会开展战略合作，设立了公益慈善管理学院，并于2014年9月招收首届中国公益慈善管理专业四年制本科生，现有一至四年级学生365名，其中公益慈善管理专业学生270名，行政管理专业学生95名。 “经济社会发展需要与公益人才缺口的客观事实，驱动了我们开设公益慈善学院。”据南京工业大学浦江学院公益慈善管理学院院长谢家琛介绍，学院的课程主要围绕行业的岗位和需求进行设置。公益慈善行业急需项目管理人员、筹资劝募人员和公关传播人员，于是我们设置了项目设计和管理、资金筹集和发展、公益公关和传播、综合管理等四大专业核心课程模块，重点培养学生在发现社会问题、设计公益项目、策划慈善募捐、开展公益传播、进行组织管理等方面的实操技能。 谢家琛告诉《公益时报》记者，在设计专业核心课程时，学院通过问卷调查、走访公益基金会、开展专题课程设置研讨会及人才培养方案研讨会等形式，根据公益慈善行业对专业人才知识结构和能力结构的需求，设置了学院的四大模块专业核心课程：通识课程、学科基础课程、专业核心课程和专业选修课程。 在学习专业核心课程的同时，南京工业大学浦江学院更加重视学生的社会实践。谢家琛表示，我们要求学生从大学一年级暑假开始，到基金会、社会团体或民非等机构进行为期两周的实习;到了大学二年级实习时间延长为一个月;到了大学三年级，需负责校园慈善商店的运营，同时鼓励他们去实习;当大学4年级时，我们要求毕业实习要和毕业设计合在一起，用近半年的时间，在完成实习的基础上完成论文的编写，并且论文必须和在实习单位从事的工作挂钩。 由此，该学院2014级、2015级毕业生就业率达95%以上，其中14级60%左右在公益组织工作，15级50%左右在公益组织工作。 另外一家在“本科人才培养模式”方面较具代表性——深圳大学公益创新专才班，采取的是“辅修双学位模式”，依托行政管理专业以辅修、双学位、双专业的方式开设公益创新专才班。 自2015年6月成立至今，开设六届的益才班累计培养了180余位学生。据罗文恩介绍，益才班通过五年的探索，逐步构建了自己的一套公益创新创业人才培养的三维驱动模型，即从认知塑造、能力提升和资源链接三个维度驱动公益创新创业人才的成长。 谈及开展益才班的经验，罗文恩告诉《公益时报》记者，就是充分利用学校政策构建公益人才培养模式;与其他专业共享师资和课程资源，降低行政运作成本，确保可持续性;把公益人才培养纳入专业和学科建设总目标，成为特色亮点，获得领导支持;积极引进公益慈善领域优秀青年教师。 罗文恩强调，益才班通过5年的运作，逐步形成了三大特色： 一是，“双学位/辅修+结业证书”，学生除了获得本专业的学位外，按照培养方案要求，修满一定学分课程后，可额外获得管理学双学位或行政管理专业辅修证书，及“公益创新专才班”结业证书; 二是，“管理基础课+公益核心课”，围绕公益创新创业人才所需的专业技能，益才班利用管理学院各专业已有的教学课程体系，设置了管理学、营销学、品牌管理、项目管理、人力资源管理、创业学等管理类基础课程，以及中国公益慈善创新与前沿、非营利组织管理、第三部门研究、社会创业、商业伦理与社会责任等公益类核心课程供学生修读，旨在培养既懂管理知识又有公益情怀的复合型人才; 三是，“三大实践教学平台”，除了系统化的课堂教育外，益才班设立了创益赛(通过创办和参与各类公益领域比赛)、加油栈(讲座、沙龙、实训营)和知行营(公益机构参访、实习、公益创业)三大实践平台，鼓励学生走出校园，发现社会中的真实问题和需求，并提出创造性解决方案，从而弥补课程教学的不足。 公益慈善人才培养面临的挑战 在罗文恩看来，益才班的毕业生具有投身公益慈善和社会创业领域的热情，但该领域的整体行业薪酬偏低以及职业成长和发展潜力不足，阻碍了学生选择进入该领域就业。 据罗文恩介绍，截至2020年7月，益才班第一、二、三、四届共毕业约100名毕业生，为更好地了解公益慈善人才培养的成果，益才班对毕业生进行了抽样调查。 据抽样调查显示，从益才班毕业的学生中，年收入在10-15万的毕业生占多数，占比为32%，收入达15-20万占比为18%，收入达20—30万占比为19%。其中有18%的毕业生没有年收入(这部分学生基本上为深造学生)，另有11%的毕业生年收入在10万以下，仅有2%的毕业生收入达30-50万元。 而从益才班毕业从事与公益几乎没有关联的学生占比高达63%。毕业后从事与公益有一定关联的学生占33%，仅有极少部分学生毕业后选择与公益有较强关联的工作，这部分仅占4%。由此来看，益才班学生毕业后直接进入公益领域全职就业的比例仍然很低。 在罗文恩看来，除了毕业后直接在公益慈善领域从事全职工作的学生占比较低外，益才班未来发展仍面临挑战，例如：缺乏专职教师、行政人员和固定经费来源;三位核心指导老师均为兼职，科研和教学压力较大，难于在益才班投入大量时间和精力，激励机制不足等等。 “由此可以看出，中国公益慈善行业的人才不足困境，不能简单地从供给(人才培养)的角度加以解释，而更应该从需求(公益机构提供的岗位和薪酬)方面加以反思。” 罗文恩说。 高校有无必要开设公益慈善专业? 中央民族大学管理学院教授李健告诉《公益时报》记者，中国公益慈善领域从业人员已有超过600万人，按照每年10%的流动率，再排除一些企业基金会中的挂职人员及社工机构的专职人员，约剩四五百万人，按照10%的流动率每年大概就有4-5万人的缺口。 因此，在李健看来，高校非常有必要推动公益创新创业人才培育。从专业性来看，慈善组织不同于政府和企业，有着自身独特的运作规律，这样的特殊性需要我们以专业性的方式予以弥补。 “按照实际的发展趋势和未来高校学科的细分，设置非营利组织管理专业是未来的一个趋势。慈善是和实践研究非常紧密的一个领域，当看到了这样一个趋势，我们作为先行者投身其中积极探索是非常有必要的。”李健说。 深圳国际公益学院副院长黄浩明的观点与李健不谋而合，黄浩明认为公益慈善本科教育一定要做，这是大势所趋，人心所向，通过慈善教化培养健全的人也是中国“软实力”的体现。此外，公益教育有一部分偏职业，有一部分偏学术。从这个视角来看，可以探索本科教育阶段慈善专业教育的双证机制，例如深圳大学的公益创新专才班。 在罗文恩看来，如火如荼的公益实践已经成为广泛的社会现象，通过对这一现象的反思和总结，学界才可能慢慢形成较为坚实的学科知识。与此同时，公益实践也催生了旺盛的人才需求，要有一个专门学科去满足这种需求。 南开大学周恩来政府管理学院朱健刚表示，公益慈善教育是可以嵌入当下的教育体制的，不管是专业教育，还是通识课程，亦或是校外机构，多元化的模式，都可以培养出我们需要的公益慈善人才。 “不用太过于看重毕业生就业率、对口情况，我们要做的是播下一颗公益的种子，这颗种子在适当的时候，就会生根发芽，为中国公益慈善事业输送新鲜血液，奉献力量。同时，要关注公益慈善教育的资源整合，盘活实践资源，让理论教学与实践学习更好地结合起来。” 朱健刚指出，公益慈善教育对管理学发展及社会发展有着重要的意义，对于先行先试的高校和公益慈善机构可以携手共建中国公益慈善教育联盟，由此来促进公益慈善教育的发展。 公益慈善专业未来的发展 “我们需要按照社会的需求，伴随着中国慈善事业领域发展阶段一步步去探索公益慈善教育，不能急于求进，一哄而上。”李健认为，专业教育和通识教育需要齐头并进，既要为慈善领域输送人才，也要为更多的人埋下种子。 针对公益创新创业人才的培养路径，李健建议，要重视学生的体验、师资力量的打造和课程体系的完善。而作为老师面临的挑战是如何向社会宣扬公益慈善教育，如何让更多的社会力量加入和支持。 教育的本质不是培养更多的精英利己主义者，而是为社会培养更多有用的人。 在深圳国际公益学院副院长黄浩明看来，公益跟商业不同，最大的特点在于它是一种公共精神的力量，这种公共精神的力量不能用语言来描述，是不可替代的。 黄浩明强调，公益慈善组织发展应该从“三无”走向“三有”，就是从公益慈善组织的无资金的优势、无权利的空间、无社会地位向有公共价值、有专业能力、有战略思维转变，公益慈善教育也可以参照这条路开创一个新型的教育模式。公益慈善教育不仅仅只是本科生的教育问题，更重要的是将公益慈善教育纳入国民教育体系之中，提升国民的社会素养和社会责任，为中国公益慈善事业发展提供高质量的专业管理人才。 敦和慈善基金会副秘书长孙春苗认为，慈善教育是一个漫长的、渐进的过程，其变革需要极大的热情和耐心，也需要我们不断地回顾总结和有定力地沉潜。慈善教育这个领域是一个面对未来的开放性的探索，因此既需要特立独行，也需要集思广益，更需要“高校”、“年轻人”、“社会”三方面的努力，才能促成这一事业的蓬勃发展。

10月23日，民政部举行2020年第四季度例行新闻发布会。 民政部新闻发言人、办公厅副主任贾维周在通报三季度民政重点业务工作进展时，发布了慈善、社会组织、社工、志愿服务、养老等领域的最新数据。贾维周还介绍了四季度民政相关工作安排。 《民政部关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》明确提出“开展养老服务人才培训提升行动，确保到2022年底前培养培训1万名养老院院长、10万名专兼职老年社会工作者”的工作任务。 民政部养老服务司副司长李邦华李邦华在回答记者提问时，介绍了这一工作的最新进展。 李邦华还介绍了“十三五”期间，养老服务的基础建设、功能发挥和服务成效等方面取得的进展。 最新数据来了 贾维周在新闻发布会上通报了三季度民政重点业务工作进展，其中包括慈善、社会组织、社工、志愿服务、养老等多个领域的最新数据。 养老方面，截至今年6月底，全国已有近22万个养老服务机构和设施，790多万张养老服务床位，同比分别增长26.6%和7.7%。 慈善事业方面，截至9月底，全国登记认定慈善组织7825个，净资产规模超过1900亿元;慈善信托共463单，合同金额32.42亿元。 志愿服务方面，全国注册志愿者1.84亿人，注册志愿团体76.7万个，累计记录志愿服务时间超过25.4亿小时。 社会工作方面，2020年全国社会工作者职业水平考试报名人数突破60万人。 贾维周表示，四季度，民政部将继续推进年底前各项工作。 社会组织方面，推动社会组织登记管理条例及配套政策加快出台，基本完成行业协会商会脱钩改革任务，建立脱钩后行业协会商会综合监管体系，持续规范行业协会商会收费行为，加强依法查处社会组织违法行为。 养老方面，持续做好养老机构秋冬季疫情防控指导工作。筹备召开全国农村养老服务推进会议，组织开展第四批全国居家和社区养老服务改革试点成果验收工作。指导各地贯彻落实《养老机构管理办法》，督促地方统筹实施民办养老机构消防安全达标提升工程。 慈善事业方面，继续做好第十一届“中华慈善奖”评选表彰工作。 社会工作方面，将举办加强乡镇(街道)社会工作人才队伍建设推进会。举办2020年全国社会工作者职业水平考试。 培养1万名养老院院长、10万名专兼职老年社工 “养老院院长是养老院的当家人，老年社会工作者是养老服务的专业化人才，这两部分人的能力和素质会直接影响到养老服务的质量和水平。” 李邦华在发布会上强调，加强这两部分人员的队伍建设，对提高养老服务质量水平十分关键。 《民政部关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》明确提出“开展养老服务人才培训提升行动，确保到2022年底前培养培训1万名养老院院长、10万名专兼职老年社会工作者”的工作任务。 李邦华在发布会介绍了这一工作的具体进展： 一是明确培训任务。民政部联合人力资源社会保障等部门制定了《关于实施康养职业技能培训计划的通知》，要求各地民政部门做好养老院院长和专兼职老年社会工作者培养培训工作，将培训任务分解到了各地。 “需要说明的是，这一万名院长，十万名老年社会工作者的培训任务仅仅是民政部和人力资源社会保障部组织开展的，不包括各地自行组织开展的相关培训。” 李邦华强调。 二是制定培训大纲。民政部组织编制了《养老院院长培训大纲(试行)》和《老年社会工作者培训大纲(试行)》。两份《大纲》以当代老年人养老服务需求为导向，以提高这两类专业人员的专业素质和实践能力为目标，在总结各地人才培养经验基础上，注重理论与实践相结合，所列课程包括养老院院长和老年社会工作者应知应会的政策趋势、理论方法、实务技巧等，为各级民政部门、培训机构组织开展培训提供了重要参考依据。 李邦华表示，下一步，民政部将推动各地落实培训任务，同时鼓励各地加大投入，持续开展养老服务专业人员全员培训。 十三五期间养老服务大发展 据李邦华介绍，“十三五”期间，民政部在养老服务的基础建设、功能发挥和服务成效等方面均取得重大进展，“十三五”规划确定的各项发展指标基本实现。 主要体现在以下几个方面： 一是养老服务制度框架不断健全。 “十三五”期间，全国人大常委会两次修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，对养老服务的内容进行了完善和补充。国务院先后出台全面放开养老服务市场、推进养老服务发展、促进养老服务消费等综合性政策，出台了“十三五”全国老龄事业发展和养老体系建设专项规划。 相关部门重点围绕养老服务的土地使用、税收优惠、金融支持、设施建设、人才培育、科技发展等方面出台了一系列配套政策，可以说“十三五”期间出台的政策之多、范围之广是前所未有的。 初步确立了以法律为纲领、国务院政策文件为基础、部门专项政策和标准为支撑的养老服务制度体系。 民政部及省级民政部门、部分地市民政部门组建了养老服务专门部门，而且建立了不同层级的养老服务部门联席会议机制，养老服务的工作合力进一步增强。 二是基本养老服务得到有效发展。 特殊困难老年人兜底保障水平不断提升高，截至2019年底，全国共有1447.3万老年人纳入城乡低保，386.2万特困老年人纳入特困救助供养，3500多万老年人享受了不同类型的老年福利补贴。全面建立了农村留守老年人关爱服务政策。 “十三五”期间，养老服务体系建设累计安排中央预算内投资134多亿元，加快了特困供养机构建设和设施改造升级;民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，按照不低于55%的比例用于支持发展养老服务，有的地方甚至到70%多，其中中央彩票公益金补助地方养老服务项目资金累计投入70.2亿元。 三是养老服务多样化供给能力明显增强。 养老服务始终推动供给侧结构性改革，“十三五”期间，各级政府继续加大力度引导社会力量参与养老服务发展，中央财政五年共计投入50亿元，支持203个地区开展居家和社区养老服务改革试点，民政部和发展改革委等部门联合实施普惠养老城企联动专项行动，加大普惠养老的服务供给。 老年用品产业及智慧健康养老产业展开了多样化试点工程，截至2020年6月底，全国养老机构和设施总数为22万个，床位790多万张，其中民办养老机构的床位和数量均突破50%。 四是服务市场更具活力。 “十三五”期间，全国养老服务工作深入推进“放管服”改革，取消了养老机构设立许可，养老机构内设医疗机构由审批改为备案，修改了养老设施消防设计规范，简化优化了养老设施工程建设、消防审验、环保审查、食品卫生等方面审批程序与要件，养老服务市场可以说全面放开，营商环境得到了进一步优化。 五是养老服务质量大幅提升。 民政部修订了《养老机构管理办法》，制定了《养老服务市场失信联合惩戒对象管理办法(试行)》、《关于规范养老服务行为 做好服务纠纷处理工作的意见》，也出台了《养老机构服务质量基本规范》和《养老机构服务安全基本规范》等政策标准，初步建立起养老服务综合监管制度。连续四年多个部门实施养老院服务质量建设专项行动，整治40多万养老服务隐患。

摘要：慈善事业是我国社会保障体系的有机组成部分，也是公民参与社会建设与社会治理的重要途径。我国《慈善法》自2016 年颁布实施以来，相关制度建设取得了重要进展，法律意义上的慈善组织与慈善活动开始走向规范，公民慈善意识明显增强，慈善领域的创新不断涌现，慈善资源动员能力也得到了提升。但总体而言，慈善事业发展滞后的局面并未从根本上改变，依法认定和新增慈善组织发展缓慢，慈善资源动员能力有限，慈善应急能力不足，失范现象时有发生。这些表明慈善事业对收入分配调节作用较为有限，慈善组织尚未成熟，究其原因主要是配套政策支持不到位，行政部门缺乏协调且监管不足与监管过度并存等。因此，必须进一步明确对慈善事业的定位，完善慈善法制，加政策支持力度，促进慈善组织健康发展并营造有利的社会氛围。 关键词：慈善法；实施效果；法制完善 2020年新冠肺炎疫情暴发后，短期内即募集到逾500亿元的善款善物，更有成千上万的志愿者参与抗疫服务，充分证明了慈善事业作为我国多层次社会保障体系的有机组成部分，不仅是不可缺少的社会力量，而且是值得政府与社会各界高度重视的、有益于国和民的社会事业，是社会成员参与社会建设与社会治理的重要途径。然而，抗疫中慈善领域暴露出来的运行失范、应急能力不足和慈善组织内部治理不优等问题，亦表明我国慈善事业尚未步入成熟的发展轨道。本文即是在长期跟踪慈善事业发展并于2020年7-9月对北京、湖南、宁夏、浙江等地开展专题调研的基础之上，全面回顾总结我国慈善事业发展中的成效与不足，对慈善事业的未来发展提出建议。 一、《慈善法》实施以来的主要成效 2016年3月制定、9月实施的《慈善法》，全面正式地开启了我国慈善事业的法治之门。它在第一条就明确了发展慈善事业、弘扬慈善文化、规范慈善活动、保护慈善参与者合法权益，进而促进社会进步、共享发展成果的立法宗旨，为新时代慈善事业的全面转型与发展提供了基本法律依据。《慈善法》实施四年来，我国的慈善事业获得了较大的发展，正在进一步从传统走向现代、从有限的政策性文件规制走向法治、从少数人关注走向大众参与。客观事实表明，《慈善法》的制定与实施具有重大的时代意义。近四年来，我国慈善事业取得的成就主要体现在以下五个方面： （一）与《慈善法》相关的制度建设取得重要进展 一是全国人大常委会先后于2017年、2018年修订了《红十字会法》《企业所得税法》。前者使作为从事人道主义工作的社会救助团体红十字会系统的慈善活动被正式纳入法定慈善范畴，后者使《慈善法》第80条规定的企业发生的公益性捐赠支出“超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”得以落地，有利于企业大额捐赠。二是2017年国务院颁布行政法规《志愿服务条例》，对志愿服务的宗旨、志愿者与志愿服务组织、志愿服务活动、促进措施、法律责任等做出了明确规制，使《慈善法》之“慈善服务”一章中有关志愿服务的规制得到细化。三是民政部、财政部等部门出台了包括慈善组织认定登记、公开募捐管理、慈善信托管理、慈善活动支出、互联网公开募捐平台、信用管理、志愿服务、慈善信息公开、慈善财产保值增值、公开募捐违法案件管理、有关非营利组织免税资格认定管理、公益性捐赠税前扣除、慈善捐赠物资进口管理、政府购买服务支持社会组织培育发展等规章或政策性文件。四是一些地方立法机关或政府亦出台了专门的地方性慈善法规或规章。如江苏、安徽、浙江、宁夏、江西、陕西等省区人大常委会先后制定了有关慈善的地方性法规，北京、广东等省市人民政府亦出台了有关促进慈善事业发展的规章。所有这些，均为促进慈善事业的发展提供了更细化的规范。 （二）法律意义上的慈善组织与慈善活动开始走向规范 改革开放以来，我国基于公益的社会组织不断发展，其中不乏以慈善公益活动为目标的慈善组织，但法律意义上的慈善组织却是自《慈善法》实施之后才出现的。《慈善法》实施以来，全国依法登记、认定的慈善组织从2016年的629个增长到2020年8月的8600多个，这些慈善组织以《慈善法》为依据，在相关法规、规章与政策性文件的引领下，在公开募捐、慈善服务与内部治理结构以及慈善信息公开等方面不断走向规范化；民政部门也加强了对慈善事业的监管并取得了初步成效。以北京市为例，《慈善法》实施后，北京市民政局推进社会组织（含慈善组织）信用记录和信息公开制度、社会组织活动异常名录和严重违法失信名单制度、失信联合惩戒制度，向社会公开慈善组织基本信息、年报信息、行政处罚信息和其他信息，迄今有10余家慈善组织被列入活动异常名录、5家慈善组织列入严重违法失信名单，2020年以来北京市民政局先后摸排网络信息52180条，发现涉嫌违法线索112件，查处慈善募捐案件57件。与此同时，以往存在的无序募捐现象大幅度减少，公权力机构与单位组织强制或摊派募捐的现象基本消除，从而净化了慈善募捐行为，也减少了无序募捐与强行募捐带来的社会冲突与不满。上述进步是《慈善法》实施带来的直接效果，标志着我国慈善事业已经开始法治化发展新阶段。 （三）公民参与慈善意识明显增强 调研发现，城镇社区建立的小微型慈善组织与志愿服务协会不断涌现，其立足社区组织开展相应的慈善活动（如互助服务、爱心超市等）与社区建设、社区治理相融合，得到了高度认同，越来越多的社区成员参与其中。这些立足社区的小微型慈善组织不仅为社区中的弱势群体提供了有益的帮助，而且增进了社区成员之间的团结协作。自新冠肺炎疫情暴发以来，社区成为抗击疫情的主阵地，社区慈善组织和志愿者发挥了极为重要的作用。网络慈善的发展更是体现了人民群众乐善好施的优良传统和爱心善意的极大释放。《慈善法》实施后，民政部先后依法认定了20家互联网募捐信息平台，腾讯公益、阿里巴巴公益、支付宝公益、新浪公益、百度公益等平台的慈善募捐日益活跃，已形成了中国特有的网络慈善生态，并以其便捷性、小额度等特点赢得了公众喜爱，成为公众接受度最高的公益慈善参与方式。据20家互联网公开募捐信息平台数据显示，2017年通过12家互联网募捐平台完成的捐赠次数超过62亿次，2018年吸引了84.6亿人次网民关注、参与，2019年全国共有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动。以腾讯公益联合多家组织共同发起每年9月7日-9日的“99公益日”慈善活动为例，2015年有205万人次在腾讯公益平台参与了慈善捐赠活动，募集善款近1.3亿元；2016年参与度为677万人次，筹集善款3亿多元；2017年1268万人次参与，募集善款8.299亿元；2018年2800万人次参与，募集善款8.3亿元；2019年超过8.82亿爱心用户线上互动，捐款人数高达4800多万人次，募集善款17.83亿元。疫情过后，2020年“99公益日”的互动人次高达18.99亿，共有5780万人次爱心网友通过腾讯公益平台捐出善款23.2亿元，加上爱心企业和腾讯基金会提供的配捐，本年度“99公益日”总共募得善款达到了30.44亿元。上述事实表明，社区慈善与网络慈善蓬勃发展，社会成员的慈善参与意识被空前激发，社区与网络成了大众参与慈善活动的重要渠道，我国慈善事业的长足发展已具有一定的群众基础。 （四）慈善资源的动员能力得到了提升 据中国慈善联合会的慈善捐助年度报告，从2015年到2019年，我国年度慈善捐赠总额（含款物）从1108.57亿元增长到1509.44亿元，人均捐赠额从81.69元增长到107.81元。需要指出的是，上述统计并不完整，如一些事业单位与社会团体、许多社区小微型慈善组织接收的善款善物以及捐赠者直接向本乡本土捐赠的善款善物等均未统计在内，我国实际募集的社会慈善资源较中国慈善联合会统计的规模应当更大、增幅应更高。志愿服务同样得到了发展，全国注册志愿者人数在2016年不到3000万人，2017年超过6000万人，2018年突破1亿人，2019年达1.4亿人；截至2020年10月8日，全国实名志愿者总数1.85亿人，志愿团体总数76.68万个，志愿项目总数450.15万个，服务时间总数25.42亿小时，记录时间人数4489.3万人。同时，我国慈善事业是服务国家发展大局的有生力量。在脱贫攻坚中，许多慈善组织积极投身其中，不仅贡献了大量款物，而且提供了相应的智力支持。据民政部提供的不完全统计数据，2016年全国慈善组织用于扶贫济困的慈善支出达300多亿元；2019年同口径的慈善支出近500亿元；近年来在民政部的推动下，更是推动慈善组织参与“三区三州”深度贫困地区的脱贫攻坚行动，引导慈善资源向这些地区倾斜，发挥了积极的作用。可见，《慈善法》实施以来，包括款物捐献与志愿服务在内的社会资源动员能力得到了提升，慈善事业在服务大局、尤其是在突发事件应对和脱贫攻坚等方面发挥了积极作用。 （五）慈善领域的创新不断涌现 一是慈善信托成为一种新的慈善形态。2001年4月第九届全国人大常委会第21次会议通过了《信托法》，其中第六章专章规制公益信托，但始终未激活过。《慈善法》在第五章专章规制慈善信托，一个重要目的就是为了激发公益信托。《慈善法》实施后，慈善信托成为一种慈善新形态，2016年从零起步，设立了22单慈善信托；截至2020年8月31日，慈善信托增长到463单，财产总规模为32.4亿多元。北京市截至2020年7月备案的慈善信托36单，总金额为1.47亿元。可见，慈善信托虽还未进入规范发展轨道，但作为一种慈善制度创新，从零起步到逐步发展，无疑是我国慈善事业向前发展的重要标志。 二是网络慈善显示出无穷活力。如由腾讯公益发起的“99公益日”活动成了全国性的募集慈善资源和实施慈善项目的综合平台，不仅是募捐形式的创新，也是慈善服务项目通过透明、公开的方式接受大众检视并自主选择的新机制。一些慈善组织为更好地动员社会资源，不时推出具有创新价值的慈善项目，得到了越来越多人的认可。 三是在志愿服务方面，民政部门推广志愿服务项目化运作、社会工作者与志愿者协同、“菜单式”志愿服务等新的工作模式，有效地促进了志愿服务的效能提升。 此外，在调研中还发现，许多地方的社区慈善组织与志愿服务和社会救助、社会福利及公共服务等相融合，既达到了慈善的目的，亦使法定社会保障制度的实施更具针对性、精准性，有利于我国慈善事业的健康发展。 二、慈善事业发展滞后与问题症结 在肯定慈善事业发展并取得相应成效的同时，还必须清醒地看到，我国慈善事业总体发展滞后的局面并未从根本上改变。只有客观认识目前慈善事业发展滞后的原因，找准问题的症结所在，才能在目标导向、问题导向之下寻求促进慈善事业健康持续发展的着力点。 （一）慈善事业发展滞后的主要表现 我国慈善事业发展的滞后性，集中表现在如下四个方面： 一是依法认定和新增的慈善组织发展缓慢。一方面，在全国社会组织中，认定为慈善组织的占比严重偏低。民政部门数据资料显示，截至2019年底，全国共有社会组织86.6万个（其中基金会7585个，含公募基金会和非公募基金会，下同），而截至2020年8月21日，全国民政部门登记认定为慈善组织的只有7596个（其中基金会5060个），不到全国社会团体的1%；即使是绝大多数可认定为慈善组织的基金会，也还有1/3没有认定为慈善组织。调研中发现，浙江省作为慈善事业较发达的省份，其有社会组织7.06万个，而认定为慈善组织仅为942个，占比虽超过了全国平均水平，但也只有1.3%强；宁夏有社会组织5817个，其中基金会73个，而认定为慈善组织的只有57个，占全部社会组织的0.98%、占基金会总数的78%。这组数据表明社会组织登记为慈善组织的比例极低。另一方面，在新增慈善组织方面，根据民政部提供的数据，2017年全国新增1025个，2018年下降到913个，2019年进一步下降到758个，2020年1月1日至8月21日只有308个，可见在逐年减少。社会组织转换成慈善组织的积极性不高，新增慈善组织数量呈逐年递减的态势，表明法定慈善组织并不具有吸引力。如果这种局面持续下去，我国慈善事业的发展将可能因缺乏足够载体而陷入发展停滞。 二是慈善资源动员能力依然有限。2019年我国人均国内生产总值（GDP）超过1万美元，居民人均可支配收入30733元、人均消费支出21559元，城乡居民的恩格尔系数已降低到28.2%；居民储蓄存款超过80万亿元，居民家庭投资理财产品达20万亿元。经过近40年来的发展，我国民生水平产生了质的飞跃，民间财富日益丰厚，这为我国慈善事业的发展奠定了日益丰厚的物质基础。然而，全国每年接收的捐赠款物额在《慈善法》实施后虽有所增长，但慈善资源募集增幅却很小。2015年全国慈善捐赠总额为1108.57亿元，2016年增长到1295.26亿元，2017年增长到1499.85亿元，2018年下降为1439.15亿元，2019年为1509.44亿元，总体上，我国慈善事业所筹集的款物占GDP之比约为0.14%-0.15%；人均捐赠额虽然从2015年的81.69元增长到2019年的107.81元，但占居民人均可支配收入额之比为0.34%、占居民人均消费支出额之比不到0.5%，并且，这是就捐赠总额计算的结果，如果扣除占3/4的企业捐赠，个人捐赠更低。这一组数据说明，我国慈善组织动员的慈善资源规模极其有限，个人捐献的款物极其有限。由此获得的一个基本结论是：以慈善事业为主要表现形态的第三次分配在我国国民收入分配体系和个人财富共享方面几乎可以忽略不计。 三是应急协调能力有限，枢纽型慈善组织缺乏。今年暴发的新冠肺炎疫情一度激发了社会各界的慈善热情，但疫情防控初期个别地区、个别慈善组织暴露出来的信息披露不足、款物处置迟缓、协调机制缺乏等问题，引发了公众质疑，也影响了慈善事业正常功能的及时有效发挥以及社会各界人士进一步参与抗疫慈善的积极性。目前，我国慈善领域还缺乏应急机制和协调能力，也缺乏真正有协调能力并能起引领作用的枢纽型慈善组织，在遇到重大突发事件时很难及时高效地使用慈善资源。 四是慈善领域的失范现象时有发生。有的慈善组织信息公开不足，透明度不高；多头募捐、欺诈募捐及募捐财物“跑、冒、滴、漏”等现象并不鲜见，强行摊派募捐现象仍有发生。在新冠肺炎疫情中，有的地区被指定接收社会捐赠的机构或慈善组织出现接收分配慈善捐赠口罩失范、出现抗疫物资积压现象严重导致慈善款物不能得到及时利用、接收社会捐款被划入财政专户等不良现象，引发公众强烈质疑。此外，一些地方的监管部门及相关部门在履行自己职责时亦存在着不足，并未真正体现促进慈善事业发展的根本宗旨。这些现象表明，慈善领域离真正意义上的法治化要求还有一定距离。 （二）导致慈善事业发展滞后的问题症结 我国慈善事业发展滞后的现实，揭示了《慈善法》确立的宗旨并未在实践中得到全面贯彻落实，问题症结主要可以概括为以下四个方面： 一是《慈善法》落实不到位，配套政策支持措施不到位。首先，慈善组织由双重管理改为民政部门直接登记制，是为促进社会各界举办慈善事业，但慈善组织认定很少与新增慈善组织数量逐年递减的现实，表明这一立法意图还有待进一步落实。 其次，《慈善法》有关原则规制缺乏有效政策配套。如《慈善法》第一条即明确保护慈善组织等慈善活动参与者的合法权益，但缺乏如何保护这种权益的政策规范，当慈善组织的权益受到监管机构、其他组织或网络等媒体损害时，缺乏维护自身权益的依据；《慈善法》规定慈善事业享受税收优惠，但税务部门的优惠政策还未能够进一步具体化，如个人捐赠的税收减免、受益人接受慈善捐赠享受税收优惠、对开展扶贫济困的慈善活动实行特殊优惠等均需要具体政策及操作指引，税务部门应当提供更加明白、便捷的减免程序与服务；《慈善法》规定慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式，但民政部门还缺乏对这类组织自动转化或新增慈善组织的政策细化与指引；《慈善法》规定的金融、土地、慈善信托等方面的优惠政策迄今尚未明确；将慈善文化纳入学校教育等规制亦未见相关部门采取具体行动等。 再次，慈善促进政策力度还不够大。如个人捐赠的减免税额度限定在应纳税所得额的30%，属于偏低，扣减手续亦有不便；慈善组织接收房屋捐赠还要捐赠方或者接受方缴纳契税等税费，实质上减损了《慈善法》中鼓励不动产捐赠并用于慈善事业发展的立法功效；国家鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件的规制迄今亦缺乏具体的政策；慈善信托仍未见清晰、明确的税收优惠政策出台等。 二是行政部门缺乏有效协调，监管不足与监管过度并存。一方面，尽管《慈善法》明确指出民政部门主管慈善工作，但相关政策支持却并非民政部门可以决定，还需要财政、税务、海关、银保监、网信、教育、宣传等多个部门同步出台相关政策，目前并未形成有效的合力。在缺少授权的情形下，如果相关部门不能积极有效地配合，仅靠民政部门作为，《慈善法》的相关规制就难以落地。慈善事业发展滞后的现实，客观上反映了相关部门不能有效协调、联动配合的后果。另一方面，慈善监管存在着监管不足与监督过度并存的现象。调研发现，监管不足主要表现在民政部门的监管能力不足、推动促进慈善事业发展的政策支持力度不足。如民政部门承担了慈善组织登记注册与业务监管的双重职责，但并未相应地增加编制、人员，一些地市以下的民政部门甚至只有1人或者无人专门负责慈善工作，而依法检查或调查慈善组织必须有2人才能进行，这种状况显然无法满足慈善监督的需要；同时，监管部门对慈善组织的内部治理存在干预过度的现象，如对慈善组织的章程制定不是侧重于章程宗旨与使命及法定事项的监管，而是要求内容几乎一致，甚至规定慈善组织负责人任期不能超过两届、年龄以70岁为上限。这实质上是接近于对机关事业单位和行政干部的管理方式，剥夺了慈善组织应有的自治权，与鼓励人人行善、终生行善的立法追求不一致。而《慈善法》对慈善组织的章程、负责人已有明确的规制，只要其符合这些法律规制就应当视为合法，法规与政策不能违背《慈善法》关于促进慈善事业发展和保护慈善组织及参与人合法权益的规制。如果能够建立稳定的部门协调机制和维护慈善组织内部事务的自决权，将会促进政策的落地和激发慈善主体自我发展的内生动力。因此，目前的局面应当尽快改变。 三是相关制度跟不上慈善事业发展实践的需要。在《慈善法》制定过程中，因对网络慈善、社区慈善、个人求助等意见分歧较大，法律采取了淡化或回避的处理方式，这在当时是必要的，也是合理的，因为这些慈善形态在实践中表现得还不充分。但《慈善法》实施以来，网络慈善在快速发展，社区慈善在遍地开花，个人求助已不满足于传统的亲友或邻里圈子和交往有限的微信朋友圈，而是借助网络平台走向了互不熟悉的公众。实践表明，网络慈善、社区慈善是我国目前最具活力、实践效果与发展前景良好的慈善事业发展方向，但若没有相应的法律法规规制与政策支持，可能容易因不良的个案而使整体受到损害，进而影响到整个慈善事业的发展势头；对个人求助行为在现实场景可以不干预，但在网络平台的个人求助却具有了公开募捐的情景，从而也需要有相应的规制与指引。这种规制不仅需要明确网络平台责任，还要明确个人慈善欺诈行为的法律责任，并给线上捐赠者给予理性指引。因此，尽快弥补现行制度对网络慈善、社区慈善、个人线上求助规制的不足，是促进我国慈善事业健康持续发展的必要举措。 四是慈善组织发育成长缓慢，行业生态并未形成。尽管我国的慈善事业获得了一定发展，但总体而言，慈善组织数量不多，发育成长缓慢，不仅缺乏规范化的内部治理机制，更缺乏专业人员参与。即使是人才云集的高等院校教育基金会，也普遍附属于所在高校，其人、财、物并不具有独立性，还有部分高校教育基金会无财务独立权、合并在学校财务；有的慈善组织行政化色彩深厚，有的慈善组织依附在行政部门，等等，这些均表明我国的慈善组织还有待发展。同时，慈善行业组织发展滞后，中国慈善联合会作为行业组织的功能有待提升，地方慈善行业组织普遍能力不足，而采取一级只能有一个慈善行业组织的做法也不利于慈善组织自发联合并有效协同局面的形成，这使得慈善领域缺乏行业组织代表慈善行业发声并加以自律及维权。此外，我国的慈善理论与政策研究也非常滞后，不仅专业研究者数量稀少，而且缺乏求大同存小异的格局，既有成果呈碎片化，对健全完善慈善制度缺乏影响力，这必然影响到慈善事业的发展。 三、促进慈善事业发展的建议 基于上述分析，有必要重新认识慈善事业的定位并加快完善相关法制与政策支持体系。 （一）明确慈善事业的定位并找准我国慈善事业的发展方向 从慈善事业发展的一般规律出发，它以社会成员的善爱之心为道德基础，以贫富差距的存在为社会基础，以社会捐献为经济基础，以民营机构为组织基础，以捐献者的意愿为实施基础，以社会成员的普遍参与为发展基础。我们必须明了的一个基本事实是：慈善无国界，但慈善事业有国界。一方面，只有尊重所在国家的伦理道德与文化传统，才能产生社会共鸣、达成社会共识，进而使慈善事业成为大众参与的社会事业。在这方面，中华民族素有乐善好施的优良传统，但与欧美国家有很大差异，西方慈善以宗教为母，强调平等、博爱、爱人如己；而中国传统却以亲友相济、邻里互助为基，强调恻隐之心人皆有之，崇尚推己及人、由近及远、由亲及疏，其核心是儒家仁爱精神，以仁为本的人性论和成贤成圣的人生理想及追求和谐的社会理想，使行善成为行仁之方和成己之道。这种文化认同上的差异必定会深刻地影响到慈善事业的发展。另一方面，慈善之所以在当今世界成为一项伟大的社会公益事业，关键在于它不再是零星的、传统的爱心善意的释放，而是基于社会经济发展的需要、社会结构变化与社会分工发达的要求，不断成就的有规模的、专业化的社会资源配置方式，从而需要有相应的制度安排提供有效支撑。包括财政税收制度、收入分配制度、社会保障制度、社会治理制度等，均会对慈善事业的发展产生直接影响。如果这些制度对慈善是接纳与鼓励的，则慈善事业便可能得到大的发展；反之，慈善就只能停留在零散的慈善活动而难以成为规模宏大的社会事业。有鉴于此，我国慈善事业的发展必须坚持两个尊重：尊重现代慈善事业客观发展规律，尊重中国的国情，不能以规律为由脱离国情，也不能以国情为由扭曲规律。现代慈善事业的客观规律主要表现在志愿性、公益性、平等性、社会性以及法治与自治相结合上；中国国情的特殊性则主要表现为坚持社会主义制度、走共同富裕的发展道路、具有独具特色的悠久文化传统和社会经济制度安排。要促使我国慈善事业获得大发展，必须将这两个尊重有机地融合起来，而在此基础上寻求适合国情的慈善事业发展之路。基于上述认识，根据党的十九届四中全会决定精神，我们可以确定，中国特色社会主义的方向，就是中国慈善事业发展的方向，它是中国特色社会主义事业的有机组成部分，需要在国家现代化与共同富裕的进程中确立定位并发挥独特功能。中国慈善事业发展的合理定位，即是中国基本经济制度、社会保障制度、社会治理制度的有机组成部分： 首先，慈善事业是中国基本经济制度的有机内容。它是立足于第三次分配基础之上的混合型分配机制，基于现阶段收入差距过大的现实和社会公平发展进步的要求，我国不仅要在初次分配中注入一些公平的要素，更要加大再分配和第三次分配的促进力度，慈善事业能否在其中扮演好自己的第三次分配角色角色至关重要。 其次，慈善事业是中国社会保障或民生保障体系的有机内容。扶贫济困、养老哺幼、助残恤孤、服务社会和助力各项公益事业发展，是现代慈善事业发展的出发点，也是其归宿。这决定了慈善事业作为一种自愿的共享机制，与作为强制性的共享机制即法定社会保障制度的内容与功能几乎具有一致性，如何在多层次社会保障体系建设中促进慈善事业与社会保障制度特别是社会救助、社会福利及特殊群体权益维护有机结合，对于慈善事业的发展至关重要。 再次，慈善事业是中国社会治理体系的有机内容。社会治理是国家治理体系与治理能力现代化的基石，我国的现代化需要构建共建共治共享的社会共同体，社会成员需要有参与社会并发挥作用的途径，慈善事业即是十分有效的桥梁与载体。能否在社会治理体系中担当起相应的责任，对慈善事业的发展至关重要。上述“三个一部分或有机内容”即是中国特色慈善事业发展的基本定位，也是值得慈善事业努力的基本方向。在我国慈善事业的发展进程中，一方面需要适应时代的发展进步，适当运用市场化手段来募集慈善资源，另一方面也要防止市场化手段的滥用可能导致慈善事业异化。同时还要处理好慈善领域的义利关系，慈善是利他行为，但现代慈善并非只是单纯基于优良道德的事业，还是社会分工发达且需要构建更加健全的社会治理结构的需要。因此，以“义”优先兼顾“利”可能是能够更好地调动各界参与慈善积极性的合理取向。 （二）修订《慈善法》，促使法律制度进一步完善 2016年制定的《慈善法》是一部有较高质量的法律，但部分条款存在过于原则的倾向，且由于慈善事业发展变化对慈善法制提出了新要求，客观上存在着修订的必要。 第一，进一步完善慈善监管的法律规制。包括明确增加由主管部门牵头的部门协调机制，重构适度的慈善监管制度并以慈善组织的发展数量与质量、慈善资源的动员能力和公众参与慈善活动的满意度作为监管成效的核心评价指标，取消主管部门对慈善组织内部事务如章程制定、负责人任期与年龄等现有的不恰当规制，在政府部门与慈善组织之间建立良性互动的关系，使蕴藏在民间潜力巨大的爱心善意持续不断地释放出来。这是发展我国慈善事业的必要且重要的条件。 第二，增加对网络慈善的法律规制。基于网络慈善蓬勃发展以及其中存在不法个案的客观事实，以及网络慈善额小量大、激情捐献的现象，应当在《慈善法》中对网络与传统媒体加以区别，明确网络慈善活动的定义与边界、网络募捐行为的规则、网络平台及其经营主体的相应责任，以及禁止以慈善为名的网络欺诈。在成熟的网络慈善制度建成之前，可授权国务院及主管部门制定相应的法规或部门规章，为网络平台、网络筹款主体与网络慈善参与者提供具体、清晰的依据，更好地发挥互联网优势，在维护网络慈善健康生态的条件下促进大众慈善健康发展。 第三，增加对社区慈善的法律规制。社区是社会的根，人离不开社区。我国向有邻里互助的优良传统，基于中华文化的中国特色慈善事业需要以遍及全国城乡的社区慈善为基础。在调研中发现，社区慈善往往与基层政权建设和群众自治组织及社区服务能够有机结合，不仅符合邻里互助的传统与现行体制，而且畅通了社会成员参与社区治理的途径，增进了社会团结，为国家治理奠定稳定的根基。因此，我国应将社区慈善作为慈善事业发展的重要方向，大力培育社区型慈善组织，鼓励社会慈善机构直接抵达社区或者透过社区慈善组织直接服务于社区居民。然而，《慈善法》并未将社区型慈善列入法律文本正文，而是在“附则”一章中将城乡社区组织与用人单位并列，只明确社区组织可在本社区内部开展群众性互助互济活动。这一规制不仅难以适应社区慈善事业的全面快速发展，而且将社区互助限定在本社区内部使其很难得到相关政策支持，难以有效调动社区外部社会资源。因此，可在《慈善法》中增加相应的法条，明确“国家鼓励、支持设立社区型慈善组织，社区型慈善组织采取备案制，平等享受国家支持慈善组织的优惠政策”；同时在“促进措施”中赋予社区慈善组织享有平等获得相关政策支持的权利。 第四，增加对枢纽型慈善组织发展和慈善应急机制的法律规制。在新冠肺炎疫情中，各界的爱心善意井喷式爆发，但慈善领域因应急机制缺失一度失灵，尽管原因是多方面的，但缺乏枢纽型慈善组织的引领与协调是关键因素之一。因此，建议在“慈善组织”一章中增加专门的法条，明确鼓励、支持枢纽型慈善组织的发展，并通过其发挥引领与协调作用。同时，基于重大突发事件暴发时很难按照常规做法操作到位，还有必要将建立慈善应急协调的法律规制更加具体化，如明确赋予慈善行业组织建立共享信息平台、相互协商机制等职责，要求主管部门、慈善组织特别是行业性、枢纽型慈善组织应当制定慈善应急预案，以便在重大突发事件发生时有行动指南。此外，还应当强化对慈善行业组织的规制，在建立如中国慈善联合会等行业组织的同时，允许其他慈善行业组织自发形成，并明确其服务功能与协调功能。 第五，进一步明确对“慈善信托”的法律规制。以基金会与慈善信托为代表的慈善形态，是现代慈善事业发展的重要取向，我国更加需要重视促进家族慈善的发展。因为家族慈善符合中华文化传统。在越来越多的人进入富裕阶层后，让子孙后代做善事将成为新时尚。而家族慈善基金会与慈善信托将是适合家族行善代代相传的合理选择，应研究中国家族财富发展轨迹与传承文化，为家族慈善事业的发展创造良好的政策环境与社会氛围。基于现实中的有关问题，有必要在《慈善法》之“慈善信托”一章中增加相关内容，包括设立慈善信托的统一标准设定、慈善信托的财产登记规制、慈善信托税收优惠政策、慈善信托的内部治理架构、对慈善信托受托人的保障，以及作为慈善主管部门的民政部与作为信托业主管部门的中国银保监会的职责分工与协作。具体规定应当由民政部主导制定，银保监会密切配合，法律应当对两个部门的职责与协作机制及慈善信托建设与发展的相关原则问题加以明确。唯有如此，才能真正促使慈善信托获得健康发展，成为我国慈善事业发展的重要方向。 第六，强化对慈善组织的财产保护。基于存在着政府有关部门将慈善捐款强行划入财政或财政专户的个别现象依然存在，《慈善法》宜在“慈善财产”一章中进一步明确“政府部门及任何组织与个人均不得将慈善组织的财产与捐赠款物占为已有”，以此使保护慈善组织财产权的法律原则进一步具体化，真正杜绝通过行政指令将社会捐赠强行划入财政专户等做法，避免公权力滥用对慈善组织自主权利造成损害。 第七，进一步细化信息公开规制。基于慈善组织信息公开不足与一部分公众对慈善信息公开的过度期望，《慈善法》有必要在“信息公开”一章中明确信息公开的核心指标与公开标准，推动慈善系统的信息共享平台建设，以便接受社会监督，同时强化对个人隐私与慈善组织商业秘密的保护措施。 第八，进一步完善对“慈善服务”的规制。在现行法律中，“慈善服务”虽然单列一章，但主要是对志愿服务的规定，而这一章的本意应当是促进服务型慈善组织大发展，通过为社会提供相关公益型的服务来满足需要，因此，有必要进一步明确服务型或运作型慈善组织的服务职责，取消慈善组织委托有服务专长的其他组织提供服务的规定，这样才能有利于促进服务型慈善组织发展。 第九，强化对慈善领域的欺诈行为的法律责任。即在“法律责任”一章中进一步明确对组织与个人的慈善欺诈行为的处罚措施，同时明确监管部门超越职责损害慈善组织自治行为的处罚规制。 如《慈善法》能够在修订中实现上述改进，则我国慈善事业发展就具有了更加完备的法律依据。 （三）抓紧出台有力度的政策以支持慈善事业健康持续发展 我国的慈善事业立足于扶危济困和教育、科学、文化、卫生、体育及环保等公益领域，其筹集的社会资源和提供的服务不仅是对政府财力的有益补充，更是满足人民群众民生需求的重要途径，是中国特色社会主义事业的有益组成部分。应尽快出台完整的、更有力度的政策措施，为慈善组织与行善者提供清晰、稳定的预期。重点在于： 一是坚持监管适度。降低慈善组织登记门槛，转变政府职能，以服务姿态取代传统的管控传统，特别是要尊重慈善组织的自主权，取消对其不恰当的干预，将法治与自治有机结合起来，激发慈善组织与行善者的内生动力。 二是加大税收优惠力度并提供便捷的税收减免服务。如个人捐赠是自然人依法取得的税后收入的捐献，应当从现行的限定在30%以内扩展到全额免税；房屋捐赠并非商业交易行为，应当免除契税与所得税；慈善组织是社会公益组织，其基于慈善宗旨的经营性收入不能按照企业所得税标准征税，因为慈善组织的有偿性收入并非为了营利而是为了完成慈善使命，不宜征收企业所得税；还应当加快研究出台遗产税、赠与税等，以助力先富者形成现代财富观。同时，税务机关应当为慈善组织与捐赠者提供更加便捷的减免税收服务，包括运用电子化手段解决小额捐赠的发票问题、允许个人捐赠年底抵扣个人所得税等。 三是明确政府购买服务优先面向慈善组织，以此助力慈善组织发展，并引导社会成员通过慈善组织捐赠，以促使慈善资源的有效配置。 四是抓紧制定促进慈善行业人才激励政策。放松对慈善组织工作人员薪酬的严格管制，对慈善专业人才培养出台专项政策支持等。 总之，中国发展已经进入了一个崭新的时代，新时代的国家发展战略已经为慈善事业的发展提供了基本遵循，《慈善法》的实施为慈善事业的发展提供了基本法律依据，持续发展的国民经济与不断增长的社会财富积累已经为慈善事业的发展奠定了日益丰厚的物质基础。只要进一步明确慈善事业的定位，找准发展方向，并据此加快完善慈善法制与相关政策支持体系，进一步改善政社（慈善）关系，同时理性引导公众参与，我国的慈善事业就完全可以走进全面发展的黄金时代。 注：本文转自《中共中央党校（国家行政学院）学报》网络首发版，作者系中国人民大学教授、中国社会保障学会会长郑功成。

未成年人保护法修订案10月17日经十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过，该法自2021年6月1日起施行。 新的未成年人保护法增加了政府保护这一章节，其中明确规定，县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作。 “县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门”指的是民政部门。这一要求意味着，未成年人保护工作在各级政府中有了专门的机构或人员负责。 从民政部社会事务司未成年人(留守儿童)保护处，到民政部儿童福利司，再到县级以上民政部门安排内设机构或者专门人员，我国从上到下的未成年保护工作体系初步建立。 从未成年人保护处到儿童福利司 2016年，民政部在社会事务司下设未成年人(留守儿童)保护处，是国家层面政府职能部门中第一个内设的专门性未成年人保护机构。 2019年，根据三定方案，民政部设立了儿童福利司，其职责包括：拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作。 儿童福利司的设立让未成年人保护工作在国家部委中有了层级较高的专责部门，有利于统筹各方面的资源和力量，有利于系统的研究适合我国国情的儿童福利制度，是儿童福利工作一个新的里程碑。 从县级以上民政部门到乡镇街道 按照业务对口的原则，民政部设立儿童福利司后，各地民政部门陆续设立了儿童福利处，但实际上并没有强制性要求。从省到市到县各级民政部门，并没有完全建立起一个儿童保护的专责体系。 新的未成年人保护法在这方面有了突破，为建立自上而下的未成年人保护专责体系提供了依据。 首先，首次明确提出要建立未成年人保护协调机制，并由民政部门承担。 未成年人保护工作相关职责分散在不同的政府部门和单位，条块分割、多头管理、责任不清，严重影响未成年人保护工作实效，迫切需要建立有效的协调机制。 未成年人保护法规定：县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。 协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担。 其次，要求县级以上部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作。 未成年人保护法第八十一条规定：县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作。 乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理未成年人相关事务;支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护工作。 这意味着，从国家到省市县再到乡镇，乃至于村(社区)未成年人保护工作都有了专人负责，不再是谁都管谁都不管了。 需履行多项职责 自上而下的未成年人保护专责体系建立了之后，除了发挥协调作用，还要做什么呢?梳理未成年人保护法的规定，可以发现各级民政部门需要履行的未成年人保护职责包括但不限于以下内容： 第一，信息监测、收集、报告。 居民委员会、村民委员会应当设置专人专岗负责未成年人保护工作，协助政府有关部门宣传未成年人保护方面的法律法规，指导、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人依法履行监护职责，建立留守未成年人、困境未成年人的信息档案并给予关爱帮扶。 居民委员会、村民委员会应当协助政府有关部门监督未成年人委托照护情况，发现被委托人缺乏照护能力、怠于履行照护职责等情况，应当及时向政府有关部门报告，并告知未成年人的父母或者其他监护人，帮助、督促被委托人履行照护职责。 第二，依法对未成年人进行临时监护。 主要包括以下情况：1、未成年人流浪乞讨或者身份不明，暂时查找不到父母或者其他监护人;2、监护人下落不明且无其他人可以担任监护人;3、监护人因自身客观原因或者因发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件不能履行监护职责，导致未成年人监护缺失;4、监护人拒绝或者怠于履行监护职责，导致未成年人处于无人照料的状态;5、监护人教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，未成年人需要被带离安置;6、未成年人遭受监护人严重伤害或者面临人身安全威胁，需要被紧急安置;7、法律规定的其他情形。 对临时监护的未成年人，民政部门可以采取委托亲属抚养、家庭寄养等方式进行安置，也可以交由未成年人救助保护机构或者儿童福利机构进行收留、抚养。 临时监护期间，经民政部门评估，监护人重新具备履行监护职责条件的，民政部门可以将未成年人送回监护人抚养。 第三，依法对未成年人进行长期监护。 主要包括以下情形：1、查找不到未成年人的父母或者其他监护人;2、监护人死亡或者被宣告死亡且无其他人可以担任监护人;3、监护人丧失监护能力且无其他人可以担任监护人;4、人民法院判决撤销监护人资格并指定由民政部门担任监护人;5、法律规定的其他情形。 县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立未成年人救助保护机构、儿童福利机构，负责收留、抚养由民政部门监护的未成年人。 第四，引导社工、社会组织等各类社会力量参与儿童保护工作。 未成年人保护法规定，县级以上人民政府应当开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉、举报;鼓励和支持人民团体、企业事业单位、社会组织参与建设未成年人保护服务平台、服务热线、服务站点，提供未成年人保护方面的咨询、帮助。 地方人民政府应当培育、引导和规范有关社会组织、社会工作者参与未成年人保护工作，开展家庭教育指导服务，为未成年人的心理辅导、康复救助、监护及收养评估等提供专业服务。（来源：公益时报）

2020年10月15日上午，十三届全国人大常委会第22次会议听取了关于检查《慈善法》实施情况的报告，该报告详细展示了《慈善法》实施4年多来取得的成效和存在的问题，尤其是新冠肺炎疫情和互联网蓬勃发展暴露的慈善事业体制机制应对不足。  这些问题有一些是由于社会情境的变化而体制机制改革不到位引起的，有一些是执法者、行业参与者和公众的观念未能及时转变导致，还有一些则是法律自身的瑕疵和制度配套不完善造成的。其中，以下五点就是曾在《慈善法》立法过程中曾经讨论但没有解决的问题，在法律实施过程中，这些问题就更为明显地暴露了出来。  第一，我国有关社会组织治理与公益慈善事业发展存在政策目标上的张力，在社会组织基本法缺失的情况下，《慈善法》既要承担慈善事业发展促进和规范的功能，又想在法律层面尽可能系统规定社会组织发展与监管的问题，功能杂糅。因此，在《慈善法》实施过程中，出现了慈善组织监管过度与监管不足的双重困境。解决这种困境既需要全国人大将社会组织基本法纳入立法规划，同时加快对社会组织管理行政法规的修改出台进程。  第二、《慈善法》的立法的目标非常多元，首先是针对我国社会力量参与国家的社会保障、扶贫与其他公共事业的倡导与激励的法律化与制度化，其次是将慈善作为第三次分配机制的法律化与制度化。但在以往的话语和制度设计中，过分强调慈善事业作为国家社保“补充”的地位，忽略了社会力量作为公益慈善事业主体的主动性和自主性，影响了社会力量为主体的公益慈善事业社会创新目标的实现，疲于应对政府某些短期目标要求的行动。因此，在《慈善法》中应该适度区分国家对慈善事业的基本要求和慈善事业的自主性之间的差异，提高社会力量参与公益慈善事业的积极性与主动性。  第三、《慈善法》实施多年，但作为《慈善法》重要创新点的“大慈善”观念未能形成普遍共识，公益慈善事业的行政治理存在内在分歧，作为慈善事业主管部门的民政部囿于现行体制，无力承担也不愿承担对大慈善中的教科文卫体、环境保护等领域的主管工作，而与其他业务部门之间的协调也缺乏法治保障。因此依然需要应该在国家治理的高度重新审视慈善事业发展，建立诸如国家慈善委员会等国家层面的慈善事业协调治理机制。  第四、目前《慈善法》作为社会法的定位比较尴尬，其公法本位的现实与私法因素的要求存在平衡的困难，行为法要求与组织法要求之间也存在张力，过分强调政府对慈善组织的监管，而忽略慈善组织与捐赠人、志愿者和受益人之间的权利义务关系，这需要在修法过程中重新反思《慈善法》处理公法导向与私法导向、组织法导向与行为法导向、促进法导向与规制法导向的关系中的基本态度。  第五、因为立法技术的瑕疵和我国法律解释体系的限制，目前针对与《慈善法》相关的法规、规章和政策性文件缺乏合法性审查机制，行政机关在执法过程中往往自由裁量权过大，因此出现了一些具体的法律实施难题，例如公募基金会的新设、互联网募捐平台的性质区分（信息公开平台与募捐服务平台）、慈善组织直接登记政策的落地以及个人求助与慈善之间的关系等，这些既需要启动法律修改程序、制定相关实施条例和细则，也应该启动与《慈善法》相关的法规备案程序，清理与《慈善法》规范与目标相冲突的法规、规章和政策性文件。 （来源：南财快评）

中国青年报客户端北京10月15日电（中青报·中青网记者 王亦君 焦敏龙）从2016年9月1日至今，《慈善法》实施已有四年多。今天上午，十三届全国人大常委会第22次会议听取的全国人大常委会执法检查组关于检查《慈善法》实施情况的报告（以下简称报告）显示，新冠肺炎疫情下暴露出在应急机制、信息公开、志愿服务、法律宣传等方面还存在短板，同时应对互联网衍生的慈善新挑战不足。 全国人大常委会副委员长张春贤作报告时表示，《慈善法》制定后，中央和地方共出台400余份配套法规规章和规范性文件，基本涵盖了慈善组织认定登记、公开募捐、慈善信托、活动支出、信用管理、志愿服务、信息公开和财产保值增值等主要环节。 今年8月至9月，执法检查组分3个小组，赴宁夏、浙江、辽宁、山西、陕西等5个省(区)开展检查，委托北京、黑龙江、安徽、湖南、广东、四川、云南7个省（市）人大常委会进行自查，共邀请45名全国人大代表参加实地检查，以视频方式听取16位提出相关议案建议的全国人大代表意见。 执法检查组针对《慈善法》制定以来慈善理论和实践快速发展的现实，加强第三方评估和统计分析，委托中国青年报社会调查中心和慈善公益报，对全媒体平台5039个用户和慈善会系统进行民意调查；开设专门微信公众号，征集社会各界意见建议6375条。 新冠肺炎疫情暴露慈善事业短板 执法检查发现，我国慈善法实施促进慈善事业稳步发展，具体表现为：慈善意识更加普及，慈善力量有序增长，慈善服务迅速发展，慈善活动逐步规范，慈善创新日益丰富，慈善功能有效发挥。 执法检查组同时注意到，我国现代慈善事业由于发展晚、底子薄、规模小和各方面原因，慈善组织、行政部门、网络平台等方面还存在问题和挑战，具体表现为：新冠肺炎疫情下暴露出应急机制、信息公开、志愿服务、法律宣传等短板；《慈善法》精神鼓励、政策支持、队伍建设等促进措施落实不到位、不彻底；慈善组织发展不平衡、不充分，公信力有待提升，培育有待加强，结构有待优化；监管不足与监管过度并存，监管力量不足，监督力度不够，监管制约过度，行业自律薄弱；互联网衍生的网络募捐、个人求助等慈善新挑战。此外，部分受益人信息失真、为争取救济虚报伪造信息，少数捐赠人恶意捐赠等，也是突出问题。 特别值得注意的是，在应急机制方面，政府部门与慈善力量缺乏应急协调机制，《国家自然灾害救助应急预案》明确提出，充分发挥公益性社会团体的作用，培育、发展非政府组织和志愿者队伍等，但规定较为原则，可操作性不强，而《国家突发公共卫生事件应急预案》等没有相关规定。 在新冠疫情防控应急状态下，慈善组织表现出缺乏信息共享和管理平台、物资储备和资源调度机制，导致运行效率低，信息披露不及时、捐赠款物处置迟缓、志愿服务统筹不够等情况。 《慈善法》规范了信息公开“真实、完整、及时”的标准。但由于慈善组织信息化管理水平整体偏低，对捐赠人特别是网络捐赠的信息掌握不充分，导致信息公开的人力和时间成本过高，存在公开不及时、不完整、有纰漏等问题。在“慈善中国”平台上，很多慈善组织并未按要求公布机构章程、成员、年报、等级评估等信息。 《慈善法》第42条规定，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈捐赠财产管理使用情况。但调查显示，68.7%的受访者认为不理想。国家层面缺乏集中统一的慈善信息统计和发布体系，制度和标准尚不健全，导致现有数据不能真实反映慈善情况。 《慈善法》第68条规定，慈善组织应当为志愿者参与慈善服务提供必要条件，保障志愿者的合法权益。志愿者是推动社会治理创新和促进社会文明和谐的重要生力军。但目前没有将志愿服务纳入重大公共事件应急机制。疫情初期，对志愿服务缺乏统筹协调，志愿服务组织和个人大多是自发地、分散地、随机性地参与抗疫工作，既无必要的物资保障和安全防护，也无规范系统的指导和统筹协调，志愿服务的应有作用没有最大化。另外，常态下的志愿服务，也缺少国家层面的表彰奖励，制度性激励不足，缺乏稳定可持续的资金来源。 调查显示，83%的受访者表示对慈善法不太了解或者完全不了解。由于法律宣传不到位，新冠肺炎疫情中，部分群众对慈善事业的合法操作有误解。《慈善法》明确规定，捐赠的实物不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的的，可以依法拍卖或者变卖。疫情中，一些捐赠的物品在变卖时遭到网民的不理解甚至强烈抨击。同时，部分行政部门和慈善组织，对法律制度的理解和掌握也有偏差，知慈善而不知慈善法，依法行善、依法治善的问题亟待解决。 面对互联网的慈善事业应对不足 《慈善法》规定了对以网络为平台和媒介进行的募捐、捐赠和宣传进行了规范，主要是将网络与广播、电视、报刊、电信并列作为一种信息传输渠道，没有将其作为一种支付场所和生活场景，对新问题的规范不足。 《慈善法》还规定，城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动。随着互联网普及，互助行为从村街社区的地理范围、亲朋同事的人际范围，延伸到每一个网络用户。 截至2020年3月，我国网民数量超过9亿。与慈善组织的公开募捐相比，个人求助依靠社交媒体快速传播，更容易触及群众，有额小量大的特点。但目前个人求助不属于慈善募捐、不在《慈善法》规制范围，相关的管理规定不够完善，存在管理漏洞，个别案例造成不良社会影响。 报告认为，上述突出问题与社会财富量级、第三次分配的地位不相匹配，在多层次社会保障体系中的效能还需进一步激发。 亟待以法治促进慈善事业发展 为促进慈善事业更好发展，报告建议，各地要总结法律实施以来，特别是新冠肺炎疫情防控中的经验做法，反思短板不足，以法治方式促进慈善事业发展，包括：以丰富拓展慈善服务实践为主要方式，推动法律普及宣传；以发挥慈善事业的最大功效为主要目标，通过培育慈善组织、加强精准慈善、健全综合监管体系、完善促进支持举措，推动法律制度落到实处；以解决新趋势下的新问题为主要内容，尽快完善配套法规政策，推动慈善法等法律法规修改完善。 推动法律法规修改完善，尽快完善配套法规政策，以《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》为基础，制定统一的《社会组织管理条例》，为慈善组织登记认定和内部治理提供具体依据。同时要修改《社会组织评估管理办法》，推动慈善组织评估与政策优惠挂钩；修改《慈善组织公开募捐管理办法》，增加网络募捐相关内容。在《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》基础上，进一步完善税收优惠政策，保障慈善组织、捐赠人应享尽享，解决慈善信托等专项领域税收优惠难题。 立法机关还要适时修改慈善法，明确慈善工作部门协调机制，增加网络慈善专章，系统规范网络慈善的定义边界、募捐办法、法律责任，明确个人求助的条件和义务，加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯。 结合突发事件应对法修改，健全慈善应急机制，明确将社会力量纳入各类应急预案，明确参与突发事件应对的法律地位、法律责任、法律保障。完善慈善组织登记和认定制度，建立动态认定和退出机制。明确公开募捐资格的取消、退出情形和程序。

全国人民代表大会常务委员会： 慈善事业是我国基本经济制度、民生保障制度和社会治理制度的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展慈善事业，着力推动慈善法治化进程。2016年，十二届全国人大四次会议通过《慈善法》，为我国传统慈善走向现代慈善、法治慈善提供了法律依据。2017年，党的十九大强调“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”，明确把慈善作为我国多层次社会保障体系的有机组成部分。2019年，党的十九届四中全会进一步将其纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的整体框架，为新时代慈善事业发展提供了根本指引。 在全面建成小康社会之际，开展《慈善法》执法检查是十三届全国人大常委会贯彻落实党中央决策部署的重要举措。栗战书委员长专门作出重要批示，对执法检查提出了明确要求。现将执法检查开展情况报告如下。 一、紧扣法律规定和慈善事业特点开展执法检查 执法检查组由全国人大常委会副委员长王晨、张春贤、白玛赤林担任组长，社会委主任委员何毅亭任副组长。7月17日，检查组召开第一次全体会议，深入学习习近平总书记关于慈善工作的重要论述，传达学习栗战书委员长批示精神，听取民政部、财政部、国家税务总局等9个部门汇报。8月至9月，检查组分3个小组，赴宁夏、浙江、辽宁、山西、陕西等5个省(区)开展检查，委托北京、黑龙江、安徽、湖南、广东、四川、云南等7个省(市)人大常委会进行自查，共邀请45名全国人大代表参加实地检查，以视频方式听取16位提出相关议案建议的全国人大代表意见。9月21日，召开第二次全体会议，总结检查工作，研究讨论报告。执法检查过程中，坚持根据法律重点和慈善特点，有针对性地开展监督。 一是坚持普遍调查和重点检查相统一。针对慈善具有广泛群众性的特点，着力做到全面听取意见和重点深入检查。广覆盖：委托中国青年报社会调查中心和慈善公益报，对全媒体平台5039个用户和慈善会系统进行民意调查；开设专门微信公众号，征集社会各界意见建议6375条。抓重点：检查组对20多个慈善组织进行实地检查；召开8次视频会议，与来自13个省(区、市)的62个不同类型的慈善组织进行深度交流；先后到山东、河北等地6个基层慈善组织蹲点调研。 二是坚持监督工作和立法工作相协调。针对慈善事业联接延伸经济社会多个领域的特点，统筹推进相关立法和监督。在监督方面，与常委会对国务院社会救助工作的跟踪监督以及关于社会保险制度改革和社会保险法实施情况的专题调研相互配合，在一年之内，对社会保障的三大领域实现接续监督。在立法方面，不仅注重检查《慈善法》需要完善的内容，还与修改《突发事件应对法》联动，调研慈善应急机制，把执法检查和法律完善相结合，实现立法与监督协同发力，一体推进。 三是坚持专业评估和数据分析相结合。针对《慈善法》制定以来，慈善理论和实践快速发展的现实，加强第三方评估和统计分析。在理论研究方面，检查组成员带头学习研究法律，围绕新冠肺炎疫情中暴露出的短板和不足，形成综合性理论文章；联合中国社会保障学会召开学术研讨会，形成14篇研究报告。北京师范大学对法律实施情况开展第三方评估。召开专题座谈会，听取北京大学、清华大学、中国社会科学院专家学者意见建议。在统计分析方面，对280多个设区的市进行统计，获得1500余组数据。使用现代统计分析工具，以单因素方差分析、相关性检验等统计学方法，对民意调查数据进行科学处理。 二、慈善法实施促进慈善事业稳步发展 《慈善法》共12章112条。其中，有12条属于解释性条款，内容为概念定义和情况说明；有100条包含明确的法律责任、工作要求或者指导意见。法律制定后，中央和地方共出台400余份配套法规规章和规范性文件，基本涵盖了慈善组织认定登记、公开募捐、慈善信托、活动支出、信用管理、志愿服务、信息公开和财产保值增值等主要环节。其中，国务院制定了《志愿服务条例》；民政部联合财政部、国家税务总局等有关部门出台了14项配套政策；江苏、浙江、安徽、江西、陕西、北京等先后制定了地方性慈善法规。新冠肺炎疫情防控中，国务院有关部门还出台了专门政策，促进慈善力量参与防控。 从执法检查看，中央和地方有关部门以及慈善组织，重视法律实施，主要条款和硬性规定都得到了比较好的落实，有效提高了认识，形成了氛围，规范了行为，维护了权益，推动我国慈善事业的思想理念、法治建设和实践效果达到了新高度。慈善事业作为我国社会主义基本经济制度的重要组成部分，在第三次分配中发挥着越来越重要的作用，已经成为推进中国特色社会主义伟大事业的重要力量。 （一）慈善意识更加普及 慈善是社会文明进步的重要标志。随着法律实施，全国涌现出一批慈善城市、品牌项目、优秀集体和先进个人，发挥了示范引领作用。民政部组织开展了11届“中华慈善奖”评选表彰，牵头举办了8届“中国慈善展览会”。其中，宁夏率先实现慈善城市全覆盖；山西创办全国首家以慈善文化为主题的博物院；江苏建设了南通中华慈善博物馆。调查显示，87%的受访者为公益慈善事业捐赠过现金或者实物，人人行善的社会氛围正在形成。同时，法治意识不断增强，有关部门依法监督管理和促进发展、慈善组织依法开展活动、人民群众依法参与和监督慈善的观念基本建立起来。 （二）慈善力量有序增长 截至2020年6月30日，全国共登记认定慈善组织7169个。此外，还有大量基金会、社会团体、社会服务机构从事慈善法规定的慈善活动。社区慈善与网络慈善蓬勃发展。互联网公开募捐信息平台数据显示，2019年全国共有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动。仅腾讯“99公益日”，2020年互动人次高达18.99亿，募得善款30.44亿元。同时，慈善信托从零起步，截至6月30日，增长到420单，合同金额达32.58亿元，其中，浙江备案慈善信托50单，资金10.18亿元，单数和资金总量位居全国第一。 （三）慈善服务迅速发展 慈善服务专业化、规模化趋势明显，志愿服务增长较快。截至2020年6月30日，全国注册志愿者超过1.72亿人，发布志愿服务项目超过390万个，记录志愿服务时间超过21.9亿小时。调查显示，71.3%的受访者参加过志愿服务活动。浙江登记志愿服务组织1093家，注册志愿者1054万人，占常住人口的25.6%。山西等省份将社会救助、扶贫济困等慈善服务纳入政府购买服务指导性目录。 （四）慈善活动逐步规范 2016年以来，各级民政部门对3041家慈善组织开展了抽查、审计等日常监管工作累计15480次；对279家慈善组织进行了执法监督，立案154家，行政处罚105家，重点加强募捐监管、查处违法案件，慈善监管体系初步形成。不断提升慈善公开透明程度，建设全国慈善信息公开平台“慈善中国”。辽宁在民政官方网站开设信息发布专栏，接受社会监督。陕西推动慈善标准化建设，制定“慈善社区创建评价方法”。 （五）慈善创新日益丰富 慈善事业覆盖面大、联系广泛，有跨界融合发展的优势。近年来，在项目设计、运营模式、增值方式等方面，慈善创新不断增多。广州贯彻落实习近平总书记关于“制止餐饮浪费”的重要批示，以连锁餐饮企业为依托，打造“食物银行”，将每日结余食物以慈善的形式免费分享给有需要的居民。浙江新湖慈善基金会创建“保险+期货”精准扶贫，通过对冲风险破解了农民“增产不增收”的困境。 （六）慈善功能有效发挥 慈善在扶贫济困、扶老救孤、助残优抚、救助灾害、科教文卫、环境保护等多个领域发挥了重要作用。特别是在打赢脱贫攻坚战等重大战略任务，以及新冠肺炎疫情防控等重大突发事件中作出重要贡献。2019年，全国慈善组织用于扶贫济困的支出近500亿元。“三区三州”等深度贫困地区始终排在捐赠净流入的前列。宁夏燕宝慈善基金会以贫困县为重点，对宁夏所有考上大学的学生全覆盖资助，9年累计投入22.83亿元。截至6月底，全国各级慈善组织共接受社会各界抗疫捐款396.27亿元，抗疫急需物资10.9亿件，捐赠款物(含物资折价)接近各级财政抗疫总投入资金的四分之一。 三、慈善法实施存在的问题和面临的挑战 制定《慈善法》的目的是发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果。通过执法检查我们体会到，我国现代慈善事业在党和国家的高度重视下，取得了前所未有的快速发展，但由于发展晚、底子薄、规模小和各方面原因，目前，还存在一些突出问题，与社会财富量级、第三次分配的地位不相匹配，在多层次社会保障体系中的效能还需进一步激发。具体表现在5个方面。 （一）新冠肺炎疫情暴露的主要问题 《慈善法》规定的6类慈善活动，包括救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害。新冠肺炎疫情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，也是《慈善法》实施以来接受的最集中、最全面的考验。 1．应急机制。政府部门与慈善力量缺乏应急协调机制。《国家自然灾害救助应急预案》明确提出，充分发挥公益性社会团体的作用，培育、发展非政府组织和志愿者队伍等，但规定较为原则，可操作性不强。《国家突发公共卫生事件应急预案》等没有相关规定。在新冠疫情防控应急状态下，慈善组织缺乏信息共享和管理平台、物资储备和资源调度机制，导致运行效率低，信息披露不及时、捐赠款物处置迟缓、志愿服务统筹不够等情况。 2．信息公开。《慈善法》第8章共8条，详细规范信息公开，提出“真实、完整、及时”的标准。由于慈善组织信息化管理水平整体偏低，对捐赠人特别是网络捐赠的信息掌握不充分，导致信息公开的人力和时间成本过高，存在公开不及时、不完整、有纰漏等问题。在“慈善中国”平台上，很多慈善组织并未按要求公布机构章程、成员、年报、等级评估等信息。《慈善法》第42条规定，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈捐赠财产管理使用情况。调查显示，68.7%的受访者认为不理想。另外，国家层面缺乏集中统一的慈善信息统计和发布体系，制度和标准尚不健全，导致现有数据不能真实反映慈善情况。 3．志愿服务。《慈善法》第68条规定，慈善组织应当为志愿者参与慈善服务提供必要条件，保障志愿者的合法权益。志愿者是推动社会治理创新和促进社会文明和谐的重要生力军。但目前没有将志愿服务纳入重大公共事件应急机制。疫情初期，对志愿服务缺乏统筹协调，志愿服务组织和个人大多是自发地、分散地、随机性地参与抗疫工作，既无必要的物资保障和安全防护，也无规范系统的指导和统筹协调，志愿服务的应有作用没有最大化。另外，常态下的志愿服务，也缺少国家层面的表彰奖励，制度性激励不足，缺乏稳定可持续的资金来源。 4．法律宣传。调查显示，83%的受访者表示对慈善法不太了解或者完全不了解。由于法律宣传不到位，新冠肺炎疫情中，部分群众对慈善事业的合法操作有误解。《慈善法》明确规定，捐赠的实物不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的的，可以依法拍卖或者变卖。疫情中，一些捐赠的物品在变卖时遭到网民的不理解甚至强烈抨击。同时，部分行政部门和慈善组织，对法律制度的理解和掌握也有偏差，知慈善而不知慈善法，依法行善、依法治善的问题亟待解决。 （二）促进措施落实不到位不彻底 《慈善法》第9章共15条，规定了信息提供、活动指导、税费优惠、建设用地、金融政策、购买服务、人才培养、文化宣传等10多类促进措施。部分法律制度在细化为具体政策、转化为慈善促进措施的过程中，还需要进一步加强。 1．精神鼓励。虽然社会整体慈善意识提高，但是对部分慈善家、慈善项目，社会上普遍存在期望值高、宽容度低，往往不分是非，群起而攻之，让一些慈善人士献了爱心又伤心落泪。慈善组织普遍反映，对慈善行为的表彰力度不够，大多数慈善组织、捐赠人、志愿者等只能通过感谢信等方式予以答谢，《慈善法》规定的国家层面的表彰制度尚未完全落实，其他层级的表彰激励也不够完善，不利于扩大影响、营造行善光荣的良好社会氛围。 2．政策支持。一方面，民政、财政、税务等部门已经出台一系列激励优惠政策，明确了延长公益性捐赠税前扣除资格有效期限，改进了慈善组织获得资格的条件和程序，实行了个人所得税对个人捐赠的鼓励，放宽了公益性捐赠税前扣除资格的条件等。但是部分政策刚刚出台，有些慈善组织和基层主管部门宣传学习不到位，掌握还不够精准。另一方面，慈善法规定的金融、土地、慈善信托等方面的优惠政策尚未进一步明确。慈善信托受托人出具捐赠票据困难，相关税收优惠制度难以落实。政府通过购买服务支持慈善组织的机制还有待进一步完善。慈善组织获得政府购买服务的机会较少，且没有享受特殊税收优惠。 3．队伍建设。《慈善法》第88条规定，国家鼓励高等学校培养慈善专业人才。当前，慈善人才培养和使用机制亟需进一步健全。高等院校主要通过社会工作专业开设慈善相关课程，但相关专业学生较少从事慈善工作。2012年，有的大学创办国内首个公益慈善管理专业，自2020年起不再招生，慈善专业学历教育举步维艰。当前，慈善组织工作人员社会认同度低，职业评价体系不健全，限薪政策阻碍了慈善行业吸引和留住高级管理人才。检查过程中，100余家慈善组织有三分之一员工流动性较强，连续任职超过3年的员工数量比例低于50%。 （三）慈善组织发展不平衡不充分 慈善组织既是慈善活动的主要载体，也是慈善法规制的主要对象。《慈善法》第2章共13条，对慈善组织的宗旨、章程、设立条件、内部治理等进行规范。目前，慈善组织的质量、数量、结构等与立法预期相比还存在一定差距。 1．慈善组织公信力有待提升。慈善公信力直接影响市场主体和人民群众的参与积极性。2011年6月涉及慈善的个别事件曝光后，7月全国社会捐款环比下降50%，凸显了信任受损的伤害。《慈善法》制定后，失信失序事件有所减少，但社会各界对慈善的信心仍处于低位。调查显示，当前慈善行业公信力一般。2018年和2019年，我国经济高质量发展、GDP保持稳健增长，但慈善捐赠总量停滞不前，慈善组织公信力偏弱是其中重要因素之一。 2．慈善组织培育有待加强。目前，我国社会组织超过87万个，慈善组织占比不足百分之一，部分县级民政部门尚未受理过慈善组织登记认定。2017年至2019年，新登记设立的慈善组织数量呈现逐年下降趋势。一方面，慈善组织所享受的政策“含金量”不高，慈善组织获得政策优惠力度与一般社会组织没有明显差别。因此，没有出现“雨后春笋”的局面。另一方面，《慈善法》实施后新设立的社会组织，如果创立之初没有登记为慈善组织，之后也无法认定为慈善组织。这对培育慈善组织形成了一定阻碍。 3．慈善组织结构有待优化。不同规模、不同类型的慈善组织还没有完全形成梯次分工、协调合作的格局。枢纽型慈善组织：中枢作用发挥不够，统筹协调能力不足。一般慈善组织：存在专业趋同化、项目同质化，主要集中在扶贫、助学等领域，特殊群体救助、环境保护、公共卫生等社会普遍关注领域有待加强。基层慈善组织：由于大部分没有公益性捐赠税前扣除资格、公开募捐资格，缺乏稳定的资金来源，基本靠发起人支撑，生存困难。 （四）监管不足与监管过度并存 《慈善法》第10章共6条对主管部门、行业组织、社会公众在监督、检查、指导慈善活动方面的权利和责任作出规范。 1．监管力量不足。2019年，民政部设立慈善事业促进和社会工作司，各级民政部门也参照设立了专门负责慈善工作的内部机构，但是普遍缺人少编。《慈善法》第94条规定，县级以上人民政府民政部门对慈善组织、有关单位和个人进行检查或者调查时，检查人员或者调查人员不得少于2人，并应当出示合法证件和检查、调查通知书。实际运行中，省级慈善监管和执法工作机构平均不到4人，有些地市级、县级甚至没有专人负责，无法达到法律要求。 2．监督力度不够。《慈善法》第33条规定，禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产。当前，部分慈善组织存在操作不规范的问题，个别存在侵占慈善财产等现象。法律实施四年多来，全国31个省(区、市)很少依据《慈善法》实施行政处罚，大部分设区的市四年来一直是“零处罚”。检查发现，部分基层主管部门行政监督不到位。 3．监管制约过度。《慈善法》第12条规定，慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。在监管工作中，对大型慈善组织监管偏严，对小型慈善组织监管较为宽松；存在着要求偏多，指导服务不够的现象。慈善组织的章程、负责人任期年龄以70岁为上限等方面规定，与慈善组织自治要求不相一致，影响了社会力量参与的灵活性和积极性。 4．行业自律薄弱。《慈善法》第96条规定，慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律。目前，慈善行业组织自律亟待加强，行业组织自律措施有限，行业标准制定工作落后于实践需要，存在调整范围窄、内容规定粗、制约机制少等问题。行业评估范围和规模依然较小，尚未有效发挥以评促建、以评促改、以评促规范的效能。 （五）互联网衍生的慈善新挑战 《慈善法》第23、27、41、88、101条，对以网络为平台和媒介进行的募捐、捐赠和宣传进行了规范，主要是将网络与广播、电视、报刊、电信并列作为一种信息传输渠道，没有将其作为一种支付场所和生活场景，对新问题的规范不足。 1．网络募捐。2016年以来民政部先后两批遴选指定共20家互联网募捐信息平台为慈善组织提供募捐信息发布服务。网络筹款已成为公开募捐的主要途径。有慈善组织反映，互联网公开募捐信息平台对慈善项目的执行成本、管理费用等要求比法律法规更加严格，限制了募捐渠道；个别互联网平台收取委托费用且比例过高，影响了实际筹款效果。 2．个人求助。《慈善法》第110条规定，城乡社区组织、单位可以在本社区、单位内部开展群众性互助互济活动。随着互联网普及，互助行为从村街社区的地理范围、亲朋同事的人际范围，延伸到每一个网络用户。截至2020年3月，我国网民数量超过9亿。与慈善组织的公开募捐相比，个人求助依靠社交媒体快速传播，更容易触及群众，有额小量大的特点。目前，个人求助不属于慈善募捐、不在《慈善法》规制范围，相关的管理规定不够完善，存在管理漏洞，个别案例造成不良社会影响。《江苏省慈善条例》已经对个人求助进行探索性规范，《慈善法》也有必要填补空白。 另外，除了慈善组织、行政部门、网络平台等方面的问题，也存在部分受益人信息失真、为争取救济虚报伪造信息，少数捐赠人恶意捐赠等问题。 四、以法治方式促进慈善事业发展的建议 习近平总书记强调，“必须坚持依法治国和以德治国相结合，推进国家治理体系和治理能力现代化”。慈善是法治和德治的综合体。要总结法律实施以来，特别是新冠肺炎疫情防控中的经验做法，反思短板不足，有针对性加以改进，确保实现慈善立法目的，发挥慈善事业功能，为全面建成小康社会、顺利开启全面建设社会主义现代化国家新征程作出更大贡献。 （一）以丰富拓展慈善服务实践为主要方式，推动法律普及宣传 习近平总书记强调，要“在慈善中积累道德”。慈善活动是最好的普法载体。通过把“是否参加过志愿服务活动”作为评价参考，把“是否了解慈善法内容”“当前慈善发展环境评价”作为被解释变量，进行相关分析和方差分析。民意调查结果显示，受访者参与志愿服务活动越积极，对慈善法越了解，对当前的慈善发展环境评价越高。事实证明，参与慈善服务是普及《慈善法》的有效方式。 结合即将制定的八五普法规划(2021—2025)，充分利用“中华慈善日”等契机，突出执法部门和主流媒体责任担当，发挥慈善组织和新媒体优势，开展丰富的法律宣传、文化建设和慈善实践活动。加大对志愿服务的制度性激励，加大政府对志愿服务的统筹协调、组织指导、政策保障，充分发挥志愿服务在社会治理和社会进步中的巨大正能量。鼓励青少年开展志愿服务实践，在青年一代培养树立法治慈善、道德实践的观念。 （二）以发挥慈善事业的最大功效为主要目标，推动法律制度落到实处 培育慈善组织。打造一批具有良好社会声望、较强专业能力、完善治理结构、合理梯次分工的现代慈善组织。发展枢纽型慈善组织，发挥基金会、慈善总会、红十字会骨干作用和辐射带动作用。引导社区慈善与基层政权建设、基层群众自治有机结合，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。积极培育慈善行业组织，加强行业统筹、行业联动、行业自律机制。 加强精准慈善。树立精准慈善意识，多做雪中送炭的事，使项目聚焦到困难群众最关心、最需要的地方。拓展慈善领域，重点发展特殊群体救助、公共卫生、环境保护等符合发展大局和发展趋势的项目。改进慈善项目绩效评价制度，鼓励慈善项目差异化。逐步建立全国统一的慈善大数据平台，促进慈善捐赠和救助数据共享，为“精准慈善”提供数据支持。 健全综合监管体系。加强民政部门慈善工作力量，强化部门合作、部门协调，提升信息化、数字化监管水平，发挥云计算、区块链、大数据等技术优势，探索建立多功能、分级赋权的慈善信息化管理系统。借鉴浙江“最多跑一次”和网上办事经验，推进慈善组织信息一码披露、慈善项目一码展示、慈善需求一码发布。完善全社会共同参与的社会监督机制和信用制度，将捐赠行为纳入法人单位、社会公民征信体系。建立健全慈善行政指导机制、分类管理制度，区别不同类型、不同规模的慈善组织，制定不同的监管政策。严格落实对欺诈、骗捐、侵占慈善财产等行为的处罚，保护捐赠人的合法权益。 完善促进支持举措。落实税收优惠、购买服务、用地、金融等支持政策。积极将公益慈善等领域的公共服务事项纳入政府购买服务指导性目录，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务。探索大专院校与行业组织、慈善组织合作培养专业人才的发展模式。完善慈善从业人员的职业评价体系，拓宽职业晋升渠道和发展空间。建立符合法定要求、市场规律且具备激励作用的阶梯式薪酬待遇标准，解决慈善从业人员薪酬水平总体偏低的问题，提升慈善行业对专业人才的吸引力，打造一支高素质、复合型的慈善人才队伍。 （三）以解决新趋势下的新问题为主要内容，推动法律法规修改完善 尽快完善配套法规政策。以《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》为基础，制定统一的《社会组织管理条例》，为慈善组织登记认定和内部治理提供具体依据。修改《社会组织评估管理办法》，推动慈善组织评估与政策优惠挂钩。修改《慈善组织公开募捐管理办法》，增加网络募捐相关内容。在《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》基础上，进一步完善税收优惠政策，保障慈善组织、捐赠人应享尽享，解决慈善信托等专项领域税收优惠难题。 适时修改慈善法。明确慈善工作部门协调机制。增加网络慈善专章，系统规范网络慈善的定义边界、募捐办法、法律责任，明确个人求助的条件和义务，加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯。结合突发事件应对法修改，健全慈善应急机制，明确将社会力量纳入各类应急预案，明确参与突发事件应对的法律地位、法律责任、法律保障。完善慈善组织登记和认定制度，建立动态认定和退出机制。明确公开募捐资格的取消、退出情形和程序。合理调整慈善组织支出标准和管理费用等。注重与公益事业捐赠法、红十字会法，以及相关行政法规的协调，通过完善法律法规，为新时代慈善事业健康有序发展提供有力的法律保障。（来源：全国人大网）

按照《高级社会工作师评价办法》的规定，高级社会工作师实行考试和评审相结合的评价制度。参加考试合格并通过评审，方可取得高级社会工作师资格。 高级社会工作师考试原则上每年举行一次，考试合格颁发高级社会工作师考试成绩合格证明。该证明自颁发之日起，在全国范围3年内有效。 考试合格取得证明之后，可以申请进行评审。评审工作原则上每年组织一次。 成绩三年有效，评审每年一次，也就意味着如果第一年评审没有通过，理论上还可以在第二年、第三年再次申请。但具体如何操作，《高级社会工作师评价办法》并没有对此进行明确。 与此同时，《高级社会工作师评价办法》规定，各省、自治区、直辖市高级社会工作师评审委员会负责本地区人员的评审工作。这意味着评审的具体操作各地可以在《高级社会工作师评价办法》规定的基础上进行细化。 近日，上海率先出台了《高级社会工作师评审试行办法》，对本市高级社会工作师的评审规则进行了细化。 《上海市高级社会工作师评审试行办法》明确规定，申报人员当年度评审未通过，次年度无突出业绩和重大贡献的，次年申报不予受理。 上海是我国社会工作较为发达的地区，同时《上海市高级社会工作师评审试行办法》也是较早出台的高级社会工作师评审的地方办法，其风向标作用十分明显。上述关于当年度评审未通过的规定极大可能会被各地复制。 除了上述规定之外，《上海市高级社会工作师评审试行办法》还对评审组织、申报范围、评审条件、评审程序、评审纪律等进行了细化。其中比较值得关注的包括： 1、限制了申报人员范围。 通过全国统一考试取得中级社会工作师职业资格后，在本市企事业单位、社会组织中从事社会服务或社会治理相关工作，并通过高级社会工作师考试且成绩在有效期内的在职人员。 上述规定与《高级社会工作师评价办法》基本一致。 但《上海市高级社会工作师评审试行办法》另外增加了限制条件： 一是当年度达到退休年龄或已办理退休手续的人员，不受理申报（按规定已办理延长退休手续的除外，申报时需提供延长退休审批表）。 二是本市事业单位在专业技术岗位结构比例内，实行缺额推荐。 2、增加了部分评审条件。 一是取得社会工作师资格后，达到规定的专业人员继续教育学时要求。 二是提出了两条职业能力要求。 《高级社会工作师评价办法》提出的高级社会工作师应具备的职业能力共四条，分别是： （一）能够熟练运用社会工作专业理论、方法、技巧和相关政策法规，提供高质量的专业服务，解决复杂疑难专业问题； （二）能够发挥专业骨干作用，组织设计、实施和评估社会服务方案或项目，提升服务管理水平； （三）能够对助理社会工作师、社会工作师等社会工作从业人员开展专业督导，帮助其解决专业难题，提高职业能力； （四）能够开展社会工作政策、理论与实务研究，总结提炼社会工作实务经验，创新社会工作专业方法，针对具体社会问题的解决及有关政策的制定提出建设性意见建议。 《上海市高级社会工作师评审试行办法》增加了两条，分别是： 能够发挥专业优势，主动参与基层社会治理实践； 能够参与公益和志愿服务项目，积极参与应急救援、灾后重建等重大和突发事件，发挥专业引领示范作用。 3、明确了面试考察内容。 《高级社会工作师评价办法》规定，资格审核通过后，由全国高级社会工作师评审委员会和省、自治区、直辖市高级社会工作师评审委员会通过面试答辩等方式对申请人进行评审。 那么面试的时候要考察什么呢？《高级社会工作师评价办法》并没有进一步规定。 《上海市高级社会工作师评审试行办法》对此进行了明确： 市社工高评委办公室组织专家进行面试答辩，对申报人员的专业技术水平、实际工作能力、业绩成果、发展潜力等进行考察。（来源：公益时报）